Afrontar el cambio climático en entornos informales

Por David Smith, Gonzalo Lizarralde, Lisa Bornstein, Benjamin Herazo, Trent Bonsall, y Steffen Lajoie*

“El mar nunca me ha hecho daño.
La gente si.
– Líder local en Carahatas, Cuba

Los escenarios de calentamiento climático para América Latina y el Caribe prevén un aumento de la temperatura media de aproximadamente 4,5 °C para finales de este siglo, en comparación con la época preindustrial[i].  Las temperaturas más altas aumentan la frecuencia y la gravedad de las sequías, los huracanes, las tormentas tropicales y otros peligros. También exacerban factores de estrés como la erosión y la subida del nivel del mar. El calentamiento global altera los patrones de las estaciones húmedas y secas, creando períodos atípicos de lluvias intensas y sequías que perturban los ecosistemas de los que dependen los residentes.

Sin embargo, el cambio climático no es sólo un problema meteorológico. El racismo, el colonialismo, el elitismo, el capitalismo salvaje y otras injusticias sociales han creado las condiciones que subyacen al impacto desigual del riesgo en la región.[ii]  En América Latina y el Caribe, se estima que 103 millones de personas viven en asentamientos informales[iii], y la pobreza y la inseguridad alimentaria han aumentado considerablemente desde 2020. Los residentes en asentamientos informales suelen ser más vulnerables a los riesgos asociados al cambio climático que las personas que viven en viviendas formales y ocupan puestos de trabajo formales (ver artículo aquí). Los residentes de bajos ingresos de la región suelen depender de la economía informal para su subsistencia, viven en asentamientos expuestos a peligros (por ejemplo, en zonas inclinadas, cerca de lechos de agua o en zonas costeras) y tienen un acceso limitado al crédito, la tenencia de la tierra, las infraestructuras y los servicios. Las mujeres de bajos ingresos suelen ser más vulnerables a los peligros naturales que los hombres. Tienen ingresos más bajos, es menos probable que posean propiedades y a menudo soportan la doble carga de generar ingresos al mismo tiempo que cuidan de los niños y los ancianos de la familia.[iv] La combinación de una mayor exposición a los peligros naturales y una mayor vulnerabilidad podría explicar por qué los asentamientos informales de la región se encuentran entre las zonas más propensas a las catástrofes del mundo.

Los entornos informales se refieren a los momentos, lugares y circunstancias en los que las personas (a escala individual, familiar o comunitaria) desarrollan mecanismos y medidas informales para responder a las condiciones locales y para garantizar el acceso al agua, el saneamiento, la vivienda, los ingresos y los servicios frente a la marginación y otras condiciones hostiles. Estos mecanismos y medidas informales se desarrollan al margen o en paralelo a los procedimientos y normas institucionalizados. La informalidad es un atributo y una forma de hacer las cosas dentro de un sistema de actividades económicas, estructuras de gobierno y procesos de producción del entorno construido.[v] La noción de informalidad en este contexto tiene, por supuesto, límites subjetivos y difusos. Los mecanismos y medidas informales a menudo se superponen o coexisten con planes y programas formales e institucionalizados, lo que difumina la división formal-informal. [vi]  Los entornos informales se solapan con las ideas de lo vernáculo, lo indígena o lo artesanal, y son muy específicos del contexto: las condiciones de la vivienda informal y las actividades económicas difieren en Cuba, Colombia, Chile y Haití (Ver “Where We Worked”). Reconocemos que el término “entornos informales” puede transmitir ideas erróneas sobre la ilicitud o la ilegalidad. Sin embargo, hacemos énfasis en que el término no se refiere a un estatus legal, sino a las condiciones económicas y de vivienda que surgen de la agencia local en paralelo a la acción gubernamental o en ausencia de ella. Extracto del informe final de ADAPTO disponible aquí.

Superar la brecha de la implementación

La mayoría de los especialistas y organismos internacionales consideran ahora que la adaptación a los efectos del cambio climático es inevitable.[vii] De hecho, la adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres en América Latina y el Caribe son una prioridad para las agencias de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras organizaciones internacionales multilaterales, los gobiernos nacionales y los municipios de Cuba, Colombia y Chile. En los últimos años, estos tres países han desarrollado amplios planes nacionales de adaptación al cambio climático y programas de reducción del riesgo de desastres.[viii]

Sin embargo, la implementación de planes y programas de reacción climática en América Latina y el Caribe puede ser difícil, especialmente en las ciudades pequeñas y medianas. En comparación con los grandes centros urbanos, las ciudades pequeñas y medianas tienen menos infraestructura y capacidad para ofrecer servicios básicos. A menudo operan con presupuestos exiguos y carecen de recursos técnicos, legales y administrativos para hacer frente a los déficits de vivienda e infraestructura.[ix] Desde la década de 1990, la descentralización en la región (a menudo promovida por la política neoliberal) ha llevado a un aumento de las responsabilidades de las autoridades locales, incluida la aplicación de planes de reducción del riesgo de desastres, el desarrollo de infraestructuras y la entrega de viviendas. Sin embargo, estas medidas de descentralización rara vez han ido acompañadas de un poder de decisión adecuado, inversión en capacidad administrativa y recursos financieros.[x] Muchos municipios han perdido la capacidad de hacer frente a los rápidos patrones de urbanización, las necesidades de infraestructura y los problemas sociales.

Además del problema de la insuficiente capacidad institucional a nivel local, las políticas de adaptación al clima y de reducción de riesgos formuladas por los gobiernos centrales suelen estar en desacuerdo con las necesidades locales y los objetivos económicos. Como resultado, los funcionarios y planificadores municipales deben enfrentarse a decisiones difíciles, como la aplicación de programas de reubicación a los que los residentes se oponen activamente, la zonificación de terrenos agrícolas para el desarrollo urbano y la protección de zonas verdes que de otro modo estarían disponibles para el desarrollo. Además, las decisiones sobre planificación suelen crear efectos secundarios a nivel local, como alejar el desarrollo urbano de los centros urbanos, aburguesar zonas y aumentar el precio del suelo. Por último, la política nacional suele pasar por alto los estilos de vida y los retos de los residentes, así como las conexiones simbólicas, económicas y culturales con la tierra, el agua y los ecosistemas.

En respuesta a los problemas estructurales y a las contradicciones de las políticas, los residentes de los entornos informales suelen iniciar, planificar y ejecutar actividades que reducen el riesgo (al menos hasta cierto punto) y facilitan la lucha diaria. Por lo tanto, los entornos informales son incubadoras eficaces de respuestas culturalmente ricas e informales a los desastres y riesgos. Estas estrategias suelen ser iniciadas y dirigidas por mujeres, que muestran diversas formas de liderazgo (por ejemplo, carismático, comunicativo y organizativo) dentro de las familias, las comunidades y los grupos de la sociedad civil. Sin embargo, estas iniciativas a veces son ignoradas por los responsables de la toma de decisiones y de la formulación de políticas, que pueden preferir detener el desarrollo informal, desalojar a los residentes informales y sustituir las viviendas y el comercio informales por zonas verdes, desarrollo urbano planificado, infraestructuras o iniciativas de embellecimiento urbano.[xi] A menudo es justo decir que existe una importante brecha de aplicación entre las políticas diseñadas en las altas esferas y las iniciativas locales en el terreno.

Las estrategias de adaptación informales y locales surgen en una variedad de condiciones de gobernanza. La informalidad se manifiesta de forma diferente en Cuba, Colombia y Chile. Las respuestas gubernamentales a la informalidad también varían dentro de los países y a lo largo del tiempo. Por lo general, van desde la intolerancia (incluyendo desalojos, decretos de ilegalidad y planes maestros para sustituir las soluciones informales) hasta enfoques de laissez-faire. A veces, las autoridades ejercen demasiado poder para poder transformar radicalmente los entornos informales. En otros casos, están explícita o implícitamente ausentes. En ambos casos, sin embargo, las autoridades locales no comprenden las iniciativas locales ni las documentan, transfieren o integran en la política.


[i] Reyer, C. P. O., Adams, S., Albrecht, T. et al. (2017). Climate change impacts in Latin America and the Caribbean and their implications for development. Regional Environmental Change17(6), 1601–1621. 

[ii] Kelman, I., Mercer, J., & Gaillard J.-C. (Eds.) (2017). The Routledge handbook of disaster risk reduction including climate change adaptation. London: Routledge; Blaikie, P.M. et al. (1994). At risk: natural hazards, people’s vulnerability, and disasters. New York: Routledge; Oliver-Smith, A. (2007). Successes and failures in post-disaster resettlement. Disasters, 15(1), 12-23; Wisner, B. et al. (2007). Climate Change and Human Security. Brussels: Peace Research and European Security Studies.

[iii] United Nations (2018). The Sustainable Development Goals Report. New York: United Nations.

[iv] Chant, S. (2013). Cities through a “gender lens”: a golden “urban age” for women in the Global South? Environment and Urbanization, 25(1), 43-57. World Health Organization (2014). Gender, climate change and health. Geneva: World Health Organization.

[v] Hansen, K. T. (2001). Informal Sector, in Smelser, N. J. & Baltes, P. B. (Eds.) International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences.Oxford: Pergamon, 7450-7453; Hernández-García, J. (2013). The production of informal urban space: The barrios of Bogota, in Hernandez-Garcia, J. and Kellett, P. (Eds.) Researching the contemporary city: Identity, environment and social inclusion in developing urban areas, Bogota: Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 141-168; Hussmanns, R. (2004). Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to informal employment. Integration Working Paper (53), Geneva: Policy Integration Department, International Labour Office; Lizarralde, G. & Root, D. (2008). The informal construction sector and the inefficiency of low-cost housing markets. Construction Management and Economics, 26(2), 103-113. Werna, E. (2001). Shelter, employment and the informal city in the context of the present economic scene: Implications for participatory governance. Habitat International, 25(2), 209-227.

[vi] Doherty, G. & Silva, M. (2011). Formally informal: Daily life and the shock of order in a Brazilian favela. Built Environment, 37(1), 30-41; Durand-Lasserve, A. & Selod, H. (2009). The Formalization of Urban Land Tenure in Developing Countries, in Somik V.L. et al. (Eds.) Urban Land Markets: Improving Land Management for Successful Urbanization. Washington: Springer, 101-132.

[vii] Klein, R.J.T., et al. (2007). Inter-relationships between adaptation and mitigation. In Parry, M.L., Canziani, O.F., Palutikof, J.P., van der Linden, P.J., & Hanson, C.E. (Eds.) AR4 Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.  Cambridge, UK: Cambridge University Press, 745-777.

[viii] Feld, B. & Galiani, S. (2015). Climate change in Latin America and the Caribbean: policy options and research priorities. Latin American Economic Review, 24(1), 14.

[ix] Birkmann, J., et al. (2016). Boost resilience of small and mid-sized cities. Nature, 537(7622), 605-608.

[x] Hardoy, J., & Romero Lankao, P. (2011). Latin American cities and climate change: challenges and options to mitigation and adaptation responses. Current Opinion in Environmental Sustainability, 3(3), 158-163.

[xi] Aguilar, L. (2009). Women and climate change: Vulnerabilities and adaptive capacities. In Starke, L. (Ed.), State of the World 2009: Into a Warming World. New York: Worldwatch Institute, 59-62.

*Citar como: Smith, David et al., (2021). Afrontar el cambia climático en entornos informales. En Artefactos de reducción del riesgo de desastres: Respuestas locales al cambio climático en América Latina y el Caribe. Smith, David; Herazo, Benjamin; Lizarralde, Gonzalo (editores). Montreal: Université de Montréal. Accesible aquí: https://artefacts.umontreal.ca/