Por David Smith, Gonzalo Lizarralde, Lisa Bornstein, Benjamin Herazo, Trent Bonsall y Steffen Lajoie*
La gente si.“
– Líder social en Carahatas, Cuba
Los escenarios de calentamiento climático para Latinoamérica y el Caribe prevén un aumento de la temperatura media de aproximadamente 4.5 °C para finales de este siglo, en comparación con la época preindustrial.[i] Estas temperaturas más altas aumentan la frecuencia y la gravedad de las sequías, los huracanes, y las tormentas tropicales, entre otros eventos. También exacerban otros factores de cambio como la erosión y el aumento del nivel del mar. El calentamiento global altera los patrones de los períodos de lluvia y sequías, creando ciclos atípicos de precipitaciones y épocas de poca agua que perturban los ecosistemas de los que dependen las personas.
Pero el cambio climático no es sólo un problema meteorológico o un fenómeno atmosférico. El racismo, el colonialismo, el elitismo, el capitalismo desenfrenado y otras injusticias sociales hacen que exista un impacto desigual de los riesgos entre las persona y grupos sociales en la región.[ii] Se estima que 103 millones de personas en América Latina y el Caribe viven en asentamientos informales.[iii] La pobreza y la inseguridad alimentaria han aumentado considerablemente en la región desde 2020.
Los residentes en asentamientos informales suelen ser más vulnerables a los riesgos asociados al cambio climático que las personas que viven en viviendas formales y ocupan puestos de trabajo formales (ver artículo aquí). Los ciudadanos de bajos ingresos de la región suelen depender de la economía informal para su subsistencia y viven en asentamientos expuestos a varios riesgos, generalmente en zonas de ladera, cerca de ríos y riachuelos o en zonas costeras. Además, tienen un acceso limitado al crédito, a la tenencia de la tierra, a las infraestructuras y a los servicios.
Las mujeres de bajos ingresos suelen ser más vulnerables a los riesgos naturales que los hombres. Generalmente, tienen menos ingresos que los hombres, es menos probable que posean propiedades y soportan la doble carga de generar ingresos al mismo tiempo que cuidan de los niños y los ancianos de la familia.[iv] La combinación de una mayor exposición a los riesgos naturales y una mayor vulnerabilidad explica por qué los asentamientos informales de la región se encuentran entre las zonas más propensas a las catástrofes del mundo.
El término “entornos informales” se refiere a los momentos, espacios y circunstancias en los que las personas (a escala individual, familiar o comunitaria) desarrollan mecanismos para responder a las características de su entorno y lograr acceso al agua, a servicios, a la vivienda y a ingresos en respuesta a la marginación y otras condiciones hostiles. Estos mecanismos y actividades informales se desarrollan al margen o en paralelo a las normas y procedimientos institucionalizados. La informalidad es por lo tanto un atributo y una forma de hacer las cosas dentro de un sistema de actividades económicas, estructuras de gobernanza y un proceso de producción del entorno construido.[v] La noción de informalidad tiene, por supuesto, límites subjetivos y difusos. Estos mecanismos y actividades informales a menudo se superponen o coexisten con planes y programas formales e institucionalizados, lo que difumina la división formal-informal. [vi] Los entornos informales se confunden algunas veces con las ideas de lo vernáculo, lo autóctono o lo artesanal, y son muy específicos del contexto: las condiciones de la vivienda y las actividades económicas difieren en Cuba, Colombia y Chile (ver “Principales resultados”). Reconocemos que el término “entornos informales” puede transmitir ideas erróneas sobre el carácter ilícito o ilegal de estas actividades. Sin embargo, en este trabajo hacemos énfasis en que el término no se refiere a un estatus legal, sino a las condiciones económicas y de vivienda que surgen de actividades locales en paralelo a la acción gubernamental o en ausencia de ella.
Superar la brecha de la implementación
La mayoría de expertos y organismos internacionales consideran que la adaptación a los efectos del cambio climático es inevitable.[vii] De hecho, la adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres en Latinoamérica y el Caribe son una prioridad para las agencias de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras organizaciones internacionales multilaterales, así como para los gobiernos nacionales y multiples municipios en Cuba, Colombia y Chile. En los últimos años, estos tres países han diseñado ambiciosos planes nacionales de adaptación al cambio climático y programas de reducción del riesgo de desastres.[viii]
Sin embargo, la implementación de estos planes y programas suele ser difícil, especialmente en ciudades pequeñas y medianas de la región. En comparación con los grandes centros urbanos, las ciudades pequeñas y medianas tienen menos infraestructura y capacidad para ofrecer servicios públicos. A menudo operan con presupuestos exiguos y carecen de recursos técnicos, legales y administrativos para hacer frente a los déficits de vivienda e infraestructura.[ix] Desde la década de 1990, la descentralización en la región (a menudo promovida por políticas neoliberales) ha llevado a un aumento de las responsabilidades de las autoridades locales, incluida la aplicación de planes de reducción del riesgo de desastres, el desarrollo de infraestructuras y la construcción de viviendas de bajo costo. Sin embargo, estas medidas de descentralización rara vez han ido acompañadas de un poder de decisión adecuado, inversión en capacidad administrativa y recursos financieros.[x] Muchos municipios han perdido la capacidad de hacer frente a los rápidos procesos de urbanización, las necesidades de infraestructura y otros problemas sociales.
Además del problema de la insuficiente capacidad institucional a nivel local, las políticas de adaptación al clima y de reducción de riesgos formuladas por los gobiernos centrales suelen estar mal alineadas con las necesidades y objetivos económicos locales. Como resultado, los funcionarios y planificadores municipales deben enfrentarse a decisiones difíciles, como la aplicación de programas de relocalización de viviendas (a los que los residentes generalmente se oponen), la liberación de terrenos agrícolas para el desarrollo urbano y la protección de zonas verdes que de otro modo estarían disponibles para el desarrollo urbano. Además, muchas decisiones de planificación urbana suelen crear efectos secundarios a nivel local, como alejar el desarrollo residencial de los centros urbanos, “gentrificar” barrios y aumentar el precio del suelo. Por último, la política nacional suele pasar por alto los estilos de vida y necesidades de los habitantes locales, así como las conexiones simbólicas, económicas y culturales que ellos tienen con el territorio, el agua y los ecosistemas.
Ante los problemas estructurales y a las múltiples contradicciones que existen entre las políticas públicas, los residentes de los entornos informales suelen iniciar, diseñar y ejecutar actividades que reducen (en más o menor grado) los riesgos y cristalizan sus reivindicaciones. Por lo tanto, los entornos informales suelen ser incubadoras de respuestas informales al riesgo y culturalmente relacionadas con las costumbres locales. Estas estrategias suelen ser iniciadas y dirigidas por mujeres, con diversas formas de liderazgo (carismático, comunicacional o organizacional) en sus familias, comunidades y organizaciones de la sociedad civil. Estas iniciativas, sin embargo, son generalmente ignoradas por los responsables de la toma de decisiones y de la formulación de políticas públicas. Muchas veces, estos actores prefieren detener el desarrollo informal, desalojar a los residentes informales y sustituir las viviendas y el comercio informal por espacio público, zonas verdes, desarrollo urbano planificado, nueva infraestructura o proyectos de embellecimiento urbano.[xi] Todo esto abre una importante brecha entre la aplicación de políticas diseñadas en altas esferas de gobierno y las iniciativas locales en el terreno.
Las estrategias de adaptación informales y locales surgen en una variedad de condiciones de gobernanza. La informalidad, por lo tanto, se manifiesta de forma diferente en Cuba, Colombia y Chile. Las respuestas gubernamentales a la informalidad también varían dentro de los propios países y a lo largo del tiempo. Por lo general, están respuestas van desde la intolerancia total (incluyendo desalojos, decretos de ilegalidad y planes maestros para sustituir las soluciones informales) hasta enfoques basados en ignorar el desarrollo informal. En algunos casos, las autoridades ejercen su poder legal y policial para transformar radicalmente los entornos informales. En otros, estas autoridades están explícita o implícitamente ausentes de estos barrios. En la mayoría de los casos, sin embargo, las autoridades no comprenden las iniciativas locales ni las documentan o integran en las políticas públicas y de desarrollo.
[i] Reyer, C. P. O., Adams, S., Albrecht, T. et al. (2017). Climate change impacts in Latin America and the Caribbean and their implications for development. Regional Environmental Change, 17(6), 1601–1621.
[ii] Kelman, I., Mercer, J., & Gaillard J.-C. (Eds.) (2017). The Routledge handbook of disaster risk reduction including climate change adaptation. London: Routledge; Blaikie, P.M. et al. (1994). At risk: natural hazards, people’s vulnerability, and disasters. New York: Routledge; Oliver-Smith, A. (2007). Successes and failures in post-disaster resettlement. Disasters, 15(1), 12-23; Wisner, B. et al. (2007). Climate Change and Human Security. Brussels: Peace Research and European Security Studies.
[iii] United Nations (2018). The Sustainable Development Goals Report. New York: United Nations.
[iv] Chant, S. (2013). Cities through a “gender lens”: a golden “urban age” for women in the Global South? Environment and Urbanization, 25(1), 43-57. World Health Organization (2014). Gender, climate change and health. Geneva: World Health Organization.
[v] Hansen, K. T. (2001). Informal Sector, in Smelser, N. J. & Baltes, P. B. (Eds.) International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences.Oxford: Pergamon, 7450-7453; Hernández-García, J. (2013). The production of informal urban space: The barrios of Bogota, in Hernandez-Garcia, J. and Kellett, P. (Eds.) Researching the contemporary city: Identity, environment and social inclusion in developing urban areas, Bogota: Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 141-168; Hussmanns, R. (2004). Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to informal employment. Integration Working Paper (53), Geneva: Policy Integration Department, International Labour Office; Lizarralde, G. & Root, D. (2008). The informal construction sector and the inefficiency of low-cost housing markets. Construction Management and Economics, 26(2), 103-113. Werna, E. (2001). Shelter, employment and the informal city in the context of the present economic scene: Implications for participatory governance. Habitat International, 25(2), 209-227.
[vi] Doherty, G. & Silva, M. (2011). Formally informal: Daily life and the shock of order in a Brazilian favela. Built Environment, 37(1), 30-41; Durand-Lasserve, A. & Selod, H. (2009). The Formalization of Urban Land Tenure in Developing Countries, in Somik V.L. et al. (Eds.) Urban Land Markets: Improving Land Management for Successful Urbanization. Washington: Springer, 101-132.
[vii] Klein, R.J.T., et al. (2007). Inter-relationships between adaptation and mitigation. In Parry, M.L., Canziani, O.F., Palutikof, J.P., van der Linden, P.J., & Hanson, C.E. (Eds.) AR4 Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 745-777.
[viii] Feld, B. & Galiani, S. (2015). Climate change in Latin America and the Caribbean: policy options and research priorities. Latin American Economic Review, 24(1), 14.
[ix] Birkmann, J., et al. (2016). Boost resilience of small and mid-sized cities. Nature, 537(7622), 605-608.
[x] Hardoy, J., & Romero Lankao, P. (2011). Latin American cities and climate change: challenges and options to mitigation and adaptation responses. Current Opinion in Environmental Sustainability, 3(3), 158-163.
[xi] Aguilar, L. (2009). Women and climate change: Vulnerabilities and adaptive capacities. In Starke, L. (Ed.), State of the World 2009: Into a Warming World. New York: Worldwatch Institute, 59-62.
*Citar como: Smith, David et al., (2021). Afrontar el cambia climático en entornos informales. En Artefactos de reducción del riesgo de desastres: Respuestas locales al cambio climático en América Latina y el Caribe. Smith, David; Herazo, Benjamin; Lizarralde, Gonzalo (editores). Montreal: Université de Montréal. Accesible aquí: https://artefacts.umontreal.ca/